NOTE SUR LE PROJET PSC DE PACTE SOCIAL ENTRE LES POUVOIRS PUBLICS ET LES ASSOCIATIONS

CARACTÈRE DU DOCUMENT

1.    Le comité directeur du PSC a adopté en février 1997 un document intitulé « Contractualisation du rapport entre les pouvoirs publics et les associations » (auteur : la commission « Sécurité sociale et aide sociale » du CEPESS (centre d'études politiques, économiques et sociales du PSC puis du CDH) présidée par J-J VISEUR).
(Ce document n'a pas été mis en ligne par le CDH sur le site du Cepess. n.d.s.n.)

Ce document s'accompagne d'un projet de « Pacte social entre les pouvoirs publics et les associations ».

Ce Pacte est présenté comme un « texte organique », d'un caractère analogue aux pactes scolaires et culturels, qui devrait définir « les principes appelés à régir les relations entre les pouvoirs publics et le secteur associatif ».
(Le livre vert précise, au contraire, que le substantif « pacte » est utilisé ici parce que c'est celui qui revient le plus souvent sous la plume des auteurs qui se sont exprimés sur le sujet. Ce terme n'établit pas de parallèle avec les homonymes Pactes scolaire et culturel. n.d.s.n.)

Ledit Pacte devrait associer « les pouvoirs publics, le secteur non-marchand, les usagers, ainsi que l'ensemble des acteurs économiques et sociaux ». Au niveau institutionnel, étant donné la répartition des matières sociales entre différents niveaux de pouvoirs, ce pacte devrait « transcender les niveaux régional et communautaire ».
(le fait que le livre vert soit publié conjointement par les 3 gouvernements, ou du moins 2 et la Cocof montre que cet objectif du PSC a été atteint par le CDH n.d.s.n.)

2. Le projet de pacte se présente sous forme d'une énumération de dix principes de base, appelés à régir les rapports entre les associations, quel que soit leur secteur d'activités, et les pouvoirs publics, à quelque niveau de pouvoir que ce soit.

La lettre d'accompagnement, signée par J-J VISEUR et CHF NOTHOMB, précise que « ces dix principes de base reposent en fait sur trois principes fondateurs inscrits dans la doctrine sociale chrétienne :
1° l'égalité ;
2° la subsidiarité ;
3° l'impartialité ».

Ils ajoutent ensuite que ce projet de Pacte « constituera un des enjeux politiques les plus importants à défendre pour le Parti social chrétien ».

Présenté sous cette forme d'énumération de 10 principes, le projet de pacte présente une forte teneur idéologique qui rend nécessaire une lecture critique à plusieurs niveaux :

1° l'énumération des « principes », dont beaucoup paraissent anodins ou remplis de bon sens, sert à occulter les « enjeux politiques » sous-jacents, c'est-à-dire des choix socio-économiques et socioculturels forts, concrets, porteurs d'implications institutionnelles et financières fortes et concrètes elles-aussi ;

2° les principes énumérés réunissent des critères de droit public universellement admis, des thèses idéologiques spécifiquement chrétiennes (par ex. l'extension universelle accordée à la subsidiarité - voir l'encart en fin d'article), une nouvelle « philosophie » du service public et des jugements de valeurs implicites sur l'activité du secteur social.

3° la confrontation du texte du projet de « pacte » et de l'exposé des motifs qui l'accompagne est particulièrement instructive. Elle révèle qu'on a gommé les aspérités du texte du pacte pour le rendre plus « acceptable » et qu'il est nécessaire de rétablir les options premières de ses auteurs pour rendre vraiment la mesure de leurs intentions.

UNE NOUVELLE PHILOSOPHIE DU SERVICE PUBLIC

Le projet de « pacte » n'aborde directement la question du service public qu'aux points 1, 2 et 5.

Le point 1 indique la nécessité d'une différenciation fonctionnelle entre le rôle de responsabilité politique des pouvoirs publics et leur rôle de gestionnaire des services publics.

Le point 2 indique que l'autorité publique doit respecter une égalité de traitement entre toutes les « structures non lucratives similaires présentes sur son territoire », qu'il s'agisse de structures publiques ou structures associatives.

Le point 5 considère que les services du secteur associatif relèvent d'une « logique fonctionnelle de service public ».

L'examen de l'exposé des motifs révèle qu'en réalité le pacte vise une redéfinition globale de la notion de service public et une réduction du rôle du service public stricto sensu au profit des « initiatives de citoyens »

Le PSC propose de généraliser la distinction entre service public organique et service public fonctionnel, qui avait été introduite par la cour d'arbitrage à propos de l'enseignement libre.

La logique qui parcourt ce texte n'est pas celle de l'établissement d'une complémentarité entre services publics et associations mais d'une mise en concurrence sur un pied d'égalité par rapport à l'allocation des moyens financiers ou matériels attribués par les pouvoirs publics. Celle-ci avait en effet indiqué : « contrairement à l'enseignement communautaire, qui est en charge d'un service public au sens organique du terme, l'enseignement libre subventionné constitue un service public fonctionnel, en d'autres termes un service qui est organisé par l'initiative privée pour les besoins de toute ou partie de la population, en vue d'assurer une mission d'intérêt général » (C.A., arrêt n° 27/92 du 2 avril 1992, MB, 3 juin 1992 ; arrêt n° 26/92 du 2 avril 1992, MB, 3 juin 1992).

Pour le PSC, le « raisonnement fait dans le secteur de l'enseignement est assurément transposable au secteur associatif sur la base de l'article 10 de la constitution ».

Dans cette optique, il faut entendre par service public fonctionnel « une activité d'intérêt général assurée par une personne privée dans le respect de certaines règles fixées par l'autorité (qui assure donc un contrôle) et pour laquelle la personne privée s'est vue investie par les pouvoirs publics de prérogatives particulières ». La notion de service public organique, quant à elle, est assimilée sans plus au « secteur public » ou aux « pouvoirs publics »

La « différenciation fonctionnelle » des rôles de l'autorité publique a donc pour conséquence que si elle a en charge la gestion du « service public organique », sa responsabilité politique se limite à « veiller au bien-être de la population » (point 4). Par rapport à cette dernière responsabilité, le principe de l'égalité de traitement (point 2) implique de placer, dans tous les cas sur le même pied le service public stricto sensu et le « service public fonctionnel » assuré par les structures associatives.

DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

Cette mise en concurrence entre services publics et associations n'est toutefois prônée que lorsque les premiers sont déjà existants et agissants sur le terrain. Lorsque ce n'est pas le cas, la solution proposée est autre : « Si un besoin n'est pas couvert par les initiatives des citoyens, réalisées dans un but non lucratif, il appartient aux pouvoirs publics de stimuler l'organisation de la réponse, ou, si le bien commun le justifie, de l'organiser eux-mêmes » (point 4). Comment les pouvoirs publics doivent-ils « stimuler l'organisation de la réponse » ? : « Il y a lieu de stimuler la concurrence au sein du monde associatif » (exposé des motifs, 3.2.).
Ici apparaît une hiérarchisation très nette, qui cantonne la création d'un nouveau service public ou l'extension des compétences ou des prérogatives d'un service public existant à une ultima ratio, une solution en désespoir de cause au cas où les
« initiatives de citoyens » feraient défaut et où la « stimulation de la concurrence » entre les associations resterait infructueuse.

Pour rendre plus compréhensible cette philosophie, il suffit de l'imaginer appliquée au domaine de l'enseignement (des principes régissant lequel ce « pacte » prétend après tout tirer son inspiration).
Cela reviendrait à dire : les pouvoirs publics n'ont la responsabilité d'organiser une institution scolaire publique que là où l'enseignement libre s'avère insuffisant à rencontrer la demande existante.
C'était à peu près la politique catholique en matière d'enseignement il y a cent cinquante ans !

Au Sommet d'Amsterdam, on a rajouté un article (art. 7D) au traité de la CE qui souligne l'importance des services publics « parmi les valeurs communes de l'Union », le « rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale » et la nécessité de veiller « à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leurs missions ». Il est alors peut-être encore un peu tôt pour les diluer complètement dans la bouillie d'une « logique de service fonctionnel » !

La conception de base de ce pacte repose sur le principe de subsidiarité. Le terme lui-même n'apparaît pas dans le texte du projet (mais bien dans l'exposé des motifs point 4.2.).
(Il en va de même du livre vert qui n'utilise jamais le terme subsidiarité mais qui est truffé d'exemples montrant combien ce principe est essentiel. n.d.s.n.)
Mais la subsidiarité est à ce point essentielle dans l'esprit des auteurs de ce texte qu'ils l'ont énoncée à deux reprises : au point 4 cité plus haut dans le texte et au point 7.

Principe de priorité à l'initiative citoyenne

Si un besoin de la population, constaté par l'autorité publique, n'est pas couvert par les initiatives citoyennes réalisées dans un but non lucratif, il appartient à l'autorité publique de faire appel à ceux qui sont déjà actifs dans le secteur pour répondre à ces besoins. Si ces associations ne veulent pas les réaliser, alors que l'autorité publique accepte de mettre les moyens nécessaires à leur disposition, il appartient au pouvoir public de prendre ces initiatives. Le bien commun peut parfois exiger que certains services ne soient organisés que par les pouvoirs publics. (Les phrases en italique sont extraites du texte « Le projet PSC du Pacte social entre les pouvoirs publics et les associations » datant de 1997).

Comme on le voit, ces deux « principes » énoncent, à un détail près, exactement la même chose.

Le PSC propose donc d'adopter la subsidiarité (Voir « Histoire de la subsidiarité » p.12), comme critère déterminant de l'organisation des services publics et de l'orientation des pouvoirs publics.Une telle approche de la subsidiarité, lorsqu'elle est conçue comme un principe général, contredit absolument la conception même d'un service public.

L'exposé des motifs est d'ailleurs sensible à cette objection, en écrivant « nous avons voulu éviter toute lecture 'intégriste' du principe de subsidiarité ». Mais la seule limite qu'ils y apportent est celle-ci : « les associations doivent accepter que le rôle de la puissance publique ne se limite pas à subventionner, sans contrôle ».

DES ENJEUX POLITIQUES ET SOCIAUX SOUS-JACENTS

On peut se poser la question de savoir pourquoi le PSC propose un pacte social dont la philosophie repose sur le principe de subsidiarité, tout en évitant de se référer explicitement à celui-ci. En fait les auteurs de ce projet l'ont rédigé en fonction de trois impératifs :

1.    Promouvoir l'orientation générale du PSC concernant le secteur non marchand et l'associatif.

Celle-ci avait été fixée au Congrès de Soignies du parti, le 23 mars 1991, dont la résolution indiquait :

1. Garantir aux promoteurs du secteur non-marchand et du monde associatif libre, tant en zone rurale qu'en zone urbaine, l'exercice du droit d'initiative par rapport à l'intervention des pouvoirs publics, en vertu du principe de subsidiarité ; 
2. (…)
3. Préserver et renforcer l'autonomie et la responsabilité des associations et organisations éducatives, culturelles, sociales et de santé par rapport aux tentatives d'étatisation et autres ingérences (…)

2. Au niveau politique, surmonter ou contourner l'opposition et les réserves manifestées par rapport à l'associatif du côté du PS. L'attitude socialiste serait commandée par deux arrière-pensées :

1. une conception dogmatique du service public qui perçoit la vie associative comme une forme d'usurpation ;
2. une attitude politicienne qui perçoit avant tout le monde associatif comme un vivier de l'électorat chrétien.

C'est pourquoi les auteurs prônent une approche prudente, en soulignant que « il semble politiquement hasardeux de vendre l'associatif comme 'un produit chrétien'. Les milieux socialistes nous y poussent tant et plus, sachant très bien que la promotion d'un associatif 'essentiellement' chrétien, alimenté par des fonds publics, nous posera d'évidents problèmes de légitimité aux yeux de la population. Ce serait, en outre, la meilleure manière de nous aliéner définitivement de nombreux acteurs de ce secteur ». C'est ce souci de prudence qui explique sans doute l'omission de toute référence explicite à la subsidiarité dans l'énonciation des « dix principes ».

3. Au niveau pratique, l'objectif est de combattre ce que les auteurs analysent comme une tendance à la « reprise en main par les pouvoirs publics de l'action des associations ». Cette reprise en main se traduirait par :

1. une tendance à rapatrier vers le service public une série de missions confiées auparavant au secteur associatif ; 
2. une tendance à conditionner les subventions aux associations à leur participation à des partenariats organisés autour d'actions publiques ;
3. une tendance à la création, par l'acteur public au niveau local, d'ASBL « bidons » qui font concurrence aux associations traditionnelles sur leur terrain d'intervention.

QUELQUES PISTES POUR UNE RÉPONSE

Il nous semble qu'une réponse au projet de pacte proposé par le PSC doit tenir compte des différentes dimensions de leur démarche, en procédant à une analyse différenciée de ce que cela recouvre. Une approche purement idéologique (« touche pas à mon service public ») serait insuffisante, mais une approche formaliste (« cela n'introduit rien de nouveau ») serait faire preuve de naïveté. Sans prétendre esquisser une réponse, nous voudrions souligner les principaux éléments qui méritent un approfondissement de la réflexion.

1. Il faut faire la distinction entre l'armature idéologique qui sous-tend le projet de pacte (la notion de « service public fonctionnel », le principe de subsidiarité) et l'objectif explicitement affiché, qui est de libérer ou d'accroître l'autonomie et les opportunités d'initiative du monde associatif (en sachant que c'est au nom de cet objectif que le PSC peut espérer vendre son projet « clé sur porte » à l'opinion publique). Créer des conditions qui permettent d'augmenter l'autonomie et l'initiative des associations est sans nul doute un objectif valable. Le problème est de savoir quelle est la nature de cette autonomie et jusqu'où elle est susceptible de s'étendre. Le PSC rencontre ce problème puisqu'il précise que cette autonomie a des limites (les associations doivent respecter les réglementations en vigueur et accepter le contrôle des pouvoirs subsidiants). Mais le principe général est que « l'autorité publique doit reconnaître les associations qui répondent à des besoins de la population » (point 5).

Qui définit que tel ou tel besoin de la population doit être couvert par l'action publique ? Qui détermine que l'activité d'une association répond effectivement à ce besoin de la population ? Selon la philosophie du Pacte, dans le trinôme population/ associations/ pouvoirs publics, les associations représentent le seul pôle dynamique, les seuls interprètes autorisés des besoins de la population et l'intermédiaire obligé entre la population et les pouvoirs publics. Il semble exclu que le politique puisse de lui-même faire preuve d'initiative ou répondre à des sollicitations de la population sans que celles-ci n'aient été médiatisées par des associations. Le rôle du politique se réduit à celui de payeurs/contrôleurs. Au nom de la « citoyenneté » et de la « société civile », on prend acte de la disqualification et du divorce entre le politique et la population et on se propose de la généraliser.
Une fois de plus la conception subsidiaire de l'Etat se révèle profondément opposée à la tradition républicaine.

2. Au nom de la notion de service public fonctionnel, le Pacte propose de placer sur pied d'égalité les structures associatives et celles du service public stricto sensu. Cette équivalence est bien entendu postulée sous condition de reconnaissance des associations est que « les services sont rendus avec professionnalisme ». Mais le Pacte affirme aussi, comme un principe général, que « la valorisation de l'initiative citoyenne implique, le plus souvent, la valorisation de l'activité bénévole » (point 6). Cela soulève trois questions :

1. dans quelle mesure n'y-a-t-il pas contradiction entre la valorisation de l'activité bénévole et l'exigence de professionnalisme ?

2. le bénévolat n'introduit-il pas un élément de distorsion par rapport à l'égalité de traitement rigoureuse exigée entre le secteur public et le secteur associatif ?
(La récente loi sur le volontariat est un bon exemple de cet exercice d'équilibriste entre le bénévolat, le volontariat et le service public).

3. de façon générale, la valorisation de l'activité bénévole doit-elle être reconnue comme un principe de la politique sociale ?

3. Le projet de Pacte du PSC part d'une réalité objective : la relation entre les associations et le politique est souvent tendue, voire conflictuelle. Par-delà les situations spécifiques, ces tensions et ces conflits procèdent d'une cause générale. Les associations cherchent à orienter leur action en fonction de leur projet propre alors que le politique tend à les instrumentaliser comme un élément de ses dispositifs de gestion et d'action.
La création par le politique ou certains pouvoirs publics d'associations « clientes » a pour effet d'aggraver la concurrence au sein du monde associatif et est à la source de nouvelles tensions et de nouveaux conflits.
On peut repérer trois formes principales du « dysfonctionnement » (pour employer un terme à la mode…) qui imprègne les relations entre le politique et le monde associatif :

1. le clientélisme et le favoritisme politico-idéologiques directs, en fonction desquels « l'appartenance » des promoteurs est le seul critère déterminant de la reconnaissance et du financement des projets d'une association, en reléguant à l'arrière-plan leur valeur intrinsèque, la qualité du travail, etc.

2. la constitution par le décideur politique de réseaux « par en haut », qui lui sont directement rattachés, en passant par-dessus la tête des filières qui se sont spontanément constituées au niveau local ;

3. l'organisation de système de partenariats rigides et contraignants (exemple : les contrats de sécurité devenus contrats de société), qui imposent aux associations de se « couler » dans des programmes qui ne correspondent pas à leurs objectifs et à leur méthodologie propres.

Ce sont ces formes de dysfonctionnement, largement constatées et déplorées par des acteurs associatifs de tous bords, qui sont dans la ligne de mire du projet de Pacte du PSC. Il serait donc erroné de n'y voir qu'une manœuvre politicienne. Le problème est que la « philosophie » qui sous-tend la correction qu'on veut y apporter revient de fait à faire de la vie associative un espace régulé au maximum par une logique concurrentielle. Par rapport aux ressources (limitées) que l'autorité publique peut apporter à l'action associative, la bonne réponse devrait être : que les plus compétitifs l'emportent ! Il est paradoxal de trouver chez des chantres du « secteur non-marchand » un tel asservissement aux schémas de la compétitivité.

4. Il n'en reste pas moins que les constats sont réels et la critique souvent bien fondée : l'état actuel des rapports entre le monde associatif, le politique et/ou les autorités publiques est profondément insatisfaisant. Du côté socialiste, comme cela avait notamment souligné lors de la journée de réflexion du 25 mars 1994, la réflexion a pris un grand retard sur ce sujet. (Elio Di Rupo et Rudy Demotte ont au cours de la législature précédente tenté de résorber ce retard n.d.s.n.)

Les opinions sont souvent clivées entre « tenants du service public » et « tenants de l'associatif » en fonction de la position institutionnelle occupée par les uns et les autres. La réflexion sur l'évolution de la notion du service public et de son organisation n'a pas débouché sur des alternatives novatrices, comme si les seuls choix convenables étaient entre le maintien du statu quo ou les diverses formes de privatisation. L'associatif socialiste est affecté d'un certain complexe d'infériorité par rapport au chrétien, qu'il cherche souvent à « compenser » par des pratiques effectivement clientélistes ou en s'assurant des positions de « sous-monopoles ». L'obligation de s'insérer dans des coordinations ou des partenariats contrôlés par des autorités politiques locales qui sont les vrais maîtres du jeu, ou de devoir inscrire leur action dans des stratégies imposées par le haut, réduit non seulement les marges d'autonomie des associations, mais dilapide leur capital d'expériences et de savoir-faire et épuise leurs sources de créativité et d'initiative.

Le pire pour les socialistes serait de donner l'impression, par rapport au débat que veut engager le PSC, que les objections justifiées qu'ils adressent au contenu du projet de Pacte ont pour but de maintenir l'état de choses actuel.

Une autre réponse pourrait consister à proposer une démarche foncièrement différente : l’organisation sous diverses formes d'un débat collectif et d'une grande « mise à plat » des problèmes dans le champ des services collectifs à la population. Ce n'est que lorsque ce processus aurait suffisamment mûri qu'une « codification » éventuelle devrait être envisagée, que ce soit sous la forme d'un « Pacte » ou autrement. (La consultation en cours répond en partie à cette attente, il est toutefois étonnant qu'elle n'ait pas été précédée par une analyse fine des deux autres pactes (Scolaire et Culturel), en Communauté française de Belgique. A quoi sert-il de conclure un troisième pacte si l'on doit constater que les deux autres ne sont pas respectés ? 
Comment expliquer la présence du SEGEC (Secrétariat Général de l'Enseignement Catholique) dans la liste restreinte (27 associations) des associations invitées à remettre leurs avis dans la première phase de consultation, alors que cette association est concernée par le Pacte Scolaire ? n.d.s.n.).