L’activation des politiques d’insertion transforme sous nos yeux le rôle de l’usager des services publics. A la figure traditionnelle - et quelque peu caricaturale - de l’usager passif, consommateur de mesures et de prestations, se substitue progressivement l’image idéalisée d’un usager pro-actif, « entrepreneur de lui-même ». « Active-toi et l’Etat social t’aidera » (Jobert, 1992): tel pourrait être le slogan du nouveau référentiel d’action publique qui semble (re-)dessiner l’horizon des systèmes de protection sociale en Europe.

 

Ainsi, dans différents champs d’intervention publique, le modèle de la Third Way (Troisième voie) esquissé par Anthony Giddens (1998), valorise l’autonomie individuelle, l’initiative locale, l’égalisation des chances,... et permet le développement de nouveaux modes de régulation par la responsabilisation des individus. En Belgique, ce référentiel nouveau a été labellisé « Etat social actif » (ESA), en 1999, par Frank Vandenbroucke, à l’époque Ministre des Affaires sociales. Notons également que ce label (active welfare state) fait son entrée sur la scène européenne, en mars 2000, dans les conclusions du sommet de Lisbonne.

 

Répondant aux états sociaux en danger d’asphyxie, le modèle de l’ESA repose sur deux socles éthiques : d’une part, le principe de la gestion préventive des risques et d’autre part, le principe de la participation citoyenne. D’un côté, le vieil adage selon lequel il vaut mieux prévenir que guérir ; de l’autre côté, l’idée selon laquelle les citoyens ont des droits mais aussi des devoirs, la possibilité de recevoir des « aides » devant être conditionnée à la participation des citoyens à la société.

 

Cette responsabilisation individuelle, à grande échelle, s’opère dans le cadre de politiques sociales « sur mesure », nécessitant une décentralisation accrue de l’action publique. Selon Vandenbroucke, l’Etat social actif ne dirige pas, il délègue : en clair, parallèlement à l’activation des bénéficiaires des politiques sociales, il convient également d’activer les professionnels qui mettent en œuvre ces politiques, de les responsabiliser en leur imposant notamment de travailler en réseau, afin d’accroître la « qualité » des services rendus.

 

L’activation des politiques sociales signifie donc conjointement :

1) l’activation des dépenses de l’Etat afin d’augmenter l’efficacité des dépenses publiques ;

2) l’activation du bénéficiaire, en le responsabilisant dans sa démarche d’insertion ou d’intégration ;

3) l’activation des professionnels chargés de mettre en œuvre les politiques sociales.

 

En synthèse, l’activation de l’Etat social actif nous renvoie donc à un triple mouvement de transformation de l’intervention publique : à savoir son individualisation, sa conditionnalisation, et sa territorialisation. L’exemple du « Parcours d’insertion » en Région wallonne, comme politique « active » d’emploi constituant, en soi, un exemple emblématique de ces transformations.

 

Pour rappel, la notion de « parcours d’insertion » a été progressivement mobilisée par les institutions européennes, comme le Fonds social européen, comme réponse à un constat d’échec généralisé des politiques traditionnelles de lutte contre le chômage. En application du principe de convergence selon lequel les Etats membres œuvrent à la réalisation d’objectifs communs en matière d’emploi, la notion de parcours d’insertion est alors introduite, dès 1993, comme critère d’éligibilité des actions (de formation et de placement) cofinancées par le FSE dans le cadre de l’Objectif 3. En Région wallonne, le Parcours d’insertion s’est ainsi mis en place en 1997, lors de la signature de la Charte du Parcours d’insertion par l’ensemble des opérateurs de formation et d’insertion en Région wallonne. En signant la Charte, les opérateurs s’engagent à travailler en partenariat, à donner la priorité aux filières d’insertion qui offrent des débouchés réels (création de « passerelles » entre les opérateurs), à travailler sur les besoins des utilisateurs (écoute structurée des usagers), à impliquer davantage les usagers dans la conception et la gestion de leur parcours (responsabilisation et autonomie).

 

L’individualisation

 

Alors que l’action publique, dans le modèle de l’Etat-providence, s’attachait à assurer un accès général aux prestations de service public, via la définition de droits universaux ou définis selon des critères catégoriels administratifs, les politiques actives relèvent d’une logique de traitement et d’accompagnement personnalisé, selon laquelle les individus sont moins considérés sous l’angle de leur appartenance à une catégorie prédéterminée qu’appréhendés dans leur singularité. Notons que cette thèse relative à l’individualisation des politiques publiques n’est pas récente. Dans les années ’80, certains auteurs attiraient déjà notre attention sur le phénomène de la gestion prévisionnelle et individualisée des risques dans le champ de la santé mentale. Les travaux d’Alain Ehrenberg (1995) confirment cette tendance générale à l’individualisation systématique de l’ensemble des problèmes sociaux. Ce qui revient à dire, selon Beck, que " dans ce contexte, vivre sa vie, cela équivaut à résoudre sur le plan biographique les contradictions du système » (Beck, 2001 : 293).

 

En tant que dispositif issu des politiques d’emploi, le « Parcours d’Insertion » repose bel et bien sur un processus de transformation des responsabilités collectives en responsabilités individuelles, en responsabilisant conjointement les bénéficiaires (chômeurs) et les professionnels chargés de mettre en œuvre cette politique. L’énoncé des politiques actives de l’emploi se structure autour de notions hautement normatives comme celles d’employabilité et de partenariat. L’employabilité renvoie à l’activation des bénéficiaires des politiques actives de l’emploi qui deviennent désormais responsables de leur capacité d’insertion socioprofessionnelle. Le partenariat renvoie à l’activation des professionnels chargés de mettre en œuvre ces politiques actives de l’emploi.

 

La transformation passe donc par l’intériorisation de ces normes et contraintes : le bénéficiaire est tenu pour responsable de son employabilité et le professionnel de l’insertion est tenu pour responsable de la qualité du service rendu, autrement dit de sa capacité individuelle à travailler en réseau.

 

La conditionnalisation

Dufour et ses collègues. (2003) parlent de l’« aide au conditionnel » pour désigner l’introduction progressive, en Europe et en Amérique du Nord, de logiques de contrepartie dans les programmes qui visent notamment les personnes sans emploi. « La contrepartie désigne l’ensemble des mesures d’aide qui comportent des conditions, par opposition à des aides ou des prestations attribuées de manière inconditionnelle. » (p12). Duran et Thoenig (1996) soutiennent également l’idée selon laquelle la conditionnalisation ou contractualisation tend à devenir un mode institutionnel et gestionnaire dominant : la sécurité sociale est de moins en moins conçue comme un ensemble de droits du citoyen mais comme une relation contractuelle entre l’individu et la société, toujours susceptible d’être révisable ou révocable, qui repose sur un ensemble de droits respectifs et d’obligations mutuelles entre les parties. Notons cependant que cette forme de relation contractuelle se développe dans une méconnaissance inquiétante du droit des contrats et révèle d’emblée son caractère « ambivalent » (les deux parties de la relation ne sont pas sur un pied d’égalité, les libertés de contracter ne sont pas équivalentes,…).

 

Le « Parcours d’insertion » tend à privilégier la forme « contractuelle » comme mode principal de régulation : des contrats qui lient des individus à des institutions (le contrat crédit insertion) et des contrats qui scellent des alliances entre professionnels de l’insertion (chartes, conventions de partenariat).

 

La territorialisation

Les transformations à l’œuvre dans les politiques publiques actuelles peuvent également s’analyser sous l’angle de la territorialisation de l’intervention publique, au service d’une action publique plus flexible.

Comme le soulignait déjà Duran en 1990, gouverner aujourd’hui, c’est gérer l’action collective (Duran, 1990 : 236). « Le territoire, plus que l’appareil d’Etat, constitue désormais le lieu de définition des problèmes publics(…) La théorie, et la réalité, de l’Etat unitaire sont mal en point. (…). En conséquence, il faudrait agir en « réseaux » pour mieux gagner en « flexibilité ». » (Duran et Thoenig, 1996 : 583). Ces auteurs montrent que la « nodalité », - cette capacité de tisser des liens, d’associer autour de soi -, devient une condition généralisée de la conduite des actions. Par ailleurs, le partenariat est lui aussi posé comme une nouvelle stratégie de développement, un « nouveau contrat social », une réponse à l’exclusion, une « troisième voie ». Dans le cadre du « Parcours d’insertion », les professionnels, chargés de mettre en œuvre cette politique qui se voient ainsi « extraits » de leurs territoires organisationnels d’origine et redéployés dans des réseaux ou plates-formes partenariales.

 

 

 

Bibliographie

 

Beck U. (2001), La société du risque. Sur la voie d'une autre modernité, Aubier, Paris.

 

Dufour P., Boismenu G. et Noël A. (2003), L’aide au conditionnel: la contrepartie dans les mesures envers les personnes sans emploi en Europe et en Amérique du Nord, P.I.E.-Peter Lang, Bruxelles.

 

Duran P. et Thoenig J.-C. (1996), « L’Etat et la gestion publique territoriale », in Revue française de science politique, volume 46, n°4, pp580-623.

 

Giddens A. (1998), The third way, the renewal of social democracy, Polity Press, London.

 

Jobert B. (1992), « Représentations sociales, controverses et débats dans la conduite des politiques publiques », in Revue française de science politique, volume 42, n°2, pp219-234.

 

Morel S. (2000), Les logiques de la réciprocité. Les transformations de la relation d’assistance aux États-Unis et en France, Paris, Presses universitaires de France.

 

Orianne J.-F., Maroy C., Moulaert T., Vandenberghe V., Waltenberg F. (2004), Mises en œuvre locales des formules d’activation des politiques d’emploi, Academia Press, Gent.

 

Orianne J.-F., Draelants H., Donnay J.-F. (à paraître), « Les politiques de l’autocontrainte », in Education et Sociétés.

 

Vandenbroucke F. (1999), « L’Etat social actif : une ambition européenne », Exposé Den Uyl, 13 décembre 1999, Amsterdam.