Imprimer

 

Troisième voie – Etat social actif : un concept multiforme

Nous sommes nombreux à entendre parler de l’état social actif ou de « la troisième voie » mais que revêt exactement ce concept ?

Pour beaucoup, l’Etat Providence, que nous connaissons dans de nombreux pays européens depuis la fin de la deuxième guerre mondiale, a montré ses limites.  Il est en effet incapable de limiter le chômage, il n’endigue pas totalement la paupérisation d’un nombre croissant de nos concitoyens et il coûte cher à la collectivité.

Certains, les plus libéraux, ont souhaité, sur base d’une vague néolibérale porteuse, jeter notre modèle social aux oubliettes et instaurer un modèle très inspiré des Etats-Unis, avec une forte composante privée dans la gestion de la sécurité sociale.

Si notre Etat Providence est mis à mal, il faut bien constater que dans les faits, le modèle néolibéral ne s’est pas imposé.  Il compte de nombreux détracteurs et les résultats sont là, tant aux Etats-Unis que dans d’autre pays, pour montrer ses limites.

Partant du constat de la relative faillite de notre modèle social et de l’inefficacité d’une politique néolibérale en la matière, certains ont « imaginé » une troisième voie encore appelée « Etat Social Actif ».   Le principal reproche qu’ils font à l’Etat Providence est son aspect passif.  En effet, si on prend le principe du chômage, on peut constater que le chômeur reçoit une allocation et rien ou peu de choses sont mises en place par l’Etat pour lui retrouver un emploi.  Il y a donc activation si les deux parties, l’État et le bénéficiaire d’allocations de chômage mettent tout en place pour retrouver un emploi.

Tony BLAIR en grande Bretagne et Franck VANDENBROUCKE en Belgique sont deux hommes politiques qui ont ardemment soutenu cette nouvelle voie.  D’autres pays ont développé des politiques d’activation fortes, notamment la Scandinavie.

En Belgique, nous connaissons surtout l’activation de l’allocation de chômage qui a donné naissance au plan d’accompagnement des chômeurs.  Ce plan a pour conséquence que le chômeur doit montrer et prouver qu’il cherche un emploi et qu’il met une stratégie en œuvre pour sortir du chômage : recherche active et formation par exemple.  Sans cela, il perd son allocation. Cette politique est décriée, à raison semble-t-il.  Il n’est pas tout de s’activer pour trouver un travail, encore faut-il qu’il y en ait. Cette politique a également stigmatisé les demandeurs d’emploi mais n’a pas demandé aux autres agents économiques, dont les employeurs, de tout faire pour créer des emplois.  L’Etat a donc demandé à une seule partie de s’activer, pas à l’autre.

Était-ce cela l’Etat social actif ?   Il semble bien que non.  Bien d’autres choses existent dans ce modèle.

Dans les faits, il n’est pas aisé de dire si nous sommes aujourd’hui en Belgique dans un état social actif mais des éléments issus de ce modèle existent dans la législation chômage et dans l’assurance maladie invalidité.  Il s’agit surtout d’une réglementation qui pèse sur l’utilisateur, ce qui fait dire à la plupart que c’est l’Etat social actif de droite qui s’est imposé ou qui a du moins « pollué » notre état providence.

Dans le texte qui suit, j’ai essayé, sur le ton d’une politique fiction, de montrer que deux types d’Etat social actif pouvaient se développer et ce qui pouvait expliquer qu’ils se développaient différemment.  Pour la compréhension de tous et pour montrer certaines dérives possibles de ce concept, j’ai volontairement caricaturé le discours.

J’y fais également un clin d’œil à la Belgique et à nos voisins du nord. Pour les besoins du texte et sans doute parce que les modes de pensée et les discours qui sont aujourd’hui véhiculés au Nord et au Sud du pays laissent présager de la possibilité d’un scénario, si non identique, à tous le moins plausible.

 

Eric VERMEERSCH

 

Vlanderen 2084

On se souvient des événements du 1er mai de cette année 2084 en République Flamande. Karel Vandenbroecke1, le Ministre des affaires sociales, avait dévoilé sa réforme des pensions à la fin de son discours devant le parlement flamand à Alost, la capitale flamande. Quelques centaines de militants ainsi que des groupements de pensionnés, toutes tendances confondues, l’avaient hué et les plus décidés  avaient même réussi à déboulonner la statue de son oncle sur la place de la patrie. Tout un symbole. Les protestataires lui reprochaient de conditionner totalement le montant des pensions futures à  la carrière professionnelle en désassimilant  les périodes couvertes par des allocations sociales. Ainsi, on ne tiendrait dorénavant plus compte des arrêts dus au chômage ou à la maladie.  Seules les pause-carrière pour celles ou ceux qui ont élevé au moins trois enfants seront encore assimilables.

 

La statue de Frank Vandenbroecke déboulonnée

Ce qui se trame aujourd’hui au parlement flamand n’est pas fait pour calmer les esprits. Alors que le Ministre a fort à faire, même au sein de son parti, le VSB2, pour expliquer que sa réforme est la plus sociale et qu’elle seule empêchera une privatisation totale du secteur des pensions, il a présenté conjointement avec la Ministre de l’Intérieur Charlotte Dewinter3 du BSV4 un projet qui, s’il est accepté, imposera au citoyen l’implant d’une puce électronique  derrière l’oreille.  Elle sera leur carte d’identité et leur carte de sécurité sociale. Il s’agit pour l’Etat de savoir si le Flamand se comporte de façon active par rapport à ses obligations envers la sécurité sociale. Elle permettra également, toujours selon le Ministre,  de faire de substantielles économies en supprimant plus de 80 % des coûteux services de contrôle. Les mouvements progressistes, qui ont eu la puce à l’oreille, commencent à se déchaîner et on n’avait plus vu une telle résistance  en Flandre depuis belle lurette.

 

Une puce électronique derrière l’oreille

Pourtant, dès leur indépendance, le 11 juillet 2020, nos voisins d’outre Laeken ont fait très fort. Je citerai simplement quelques plats offerts au menu actuel de la sécurité sociale flamande.  Les allocations de chômage sont limitées à 6 mois et sont plus basses que dans la plupart des autres pays européens. Le demandeur d’emploi doit faire la preuve, chaque semaine, qu’il a cherché du travail et qu’il s’est formé. Ainsi, celui qui est trilingue doit apprendre une quatrième langue s’il veut avoir droit aux allocations.  De même, celui qui n’a pas au moins un graduat ou n’est pas au moins trilingue, dans un panier de 20 langues fixées chaque année par le Ministère de l’Emploi et du Travail,  n’a pas droit aux allocations de chômage car on considère qu’il n’a pas fait suffisamment d’efforts lors de sa scolarité pour lui permettre de trouver un emploi.  Certains graduats, notamment dans le secteur artistique, ne donnent d’ailleurs pas droit aux allocations de chômage.

Les allocations familiales sont plus élevées que dans les autres pays mais seulement à partir du …troisième enfant.  La Flandre essaie par ce biais de palier une très forte dénatalité qui lui pose des problèmes économiques. Comme elle souhaite maintenir une immigration minimale, elle doit mener une politique nataliste.

En matière d’assurance maladie, il y a bien eu quelques avancées : la fécondation in-vitro est remboursée, toujours en vertu de cette même politique nataliste.  Cependant, le patient se voit très souvent dans l’obligation de payer lui-même tout ou partie de ses soins car l’assurance maladie évalue, au cas par cas, le degré de responsabilité du malade. Ainsi, les fumeurs ne sont plus remboursés depuis très longtemps en cas de maladie cardio-vasculaires et de cancers. Les Asiatiques, sensés manger une cuisine salée, ne sont plus remboursés en cas de cancer de l’estomac. Les accidentés de la route doivent supporter les frais hospitaliers et de rééducation s’il s’avère que la cause de l’accident est une infraction qui leur est imputable. C’est bien entendu très simple avec les boîtes noires qui équipent les voitures depuis plus de 15 ans.

Certains secteurs de la sécurité sociale restaient protégés, tels les accidents de travail, les maladies professionnelles et les pensions.  Aujourd’hui, c’est du passé.  Un récent arrêt de la Cour d’Appel de Gand a confirmé un jugement rendu en première instance qui opposait un travailleur à la caisse des maladies professionnelles.  Sa pathologie est reconnue  mais la caisse  refuse de lui verser une indemnité car il n’a pas tout fait, notamment dénoncé son employeur qui ne mettait pas en place les moyens de protection adéquats et obligatoires.

Le secteur des pensions était le dernier à ne pas avoir connu l’activation. Les autorités ont rapidement porté la durée de la carrière professionnelle à 68 ans mais cela s’est produit dans tous les pays et ne relève pas d’une politique d’activation. Il existe aujourd’hui une pension minimale, pour tous, relativement élevée, complétée pour les plus favorisés par une pension complémentaire du deuxième ou troisième pilier mais ce mouvement s’était amorcé au temps de la Belgique unitaire.  Dorénavant, pour mériter sa pension de base au taux maximum, il faudra prouver qu’on a travaillé durant toute sa carrière. Tant pis pour les malades et les demandeurs d’emploi.

Pour résumer la sécurité sociale actuelle en Flandre, on dira que dans quasi tous les secteurs, sauf le chômage, les indemnités sont comparativement élevées par rapport aux pays voisins mais soumises à des conditions d’octroi très contraignantes.  Le candidat bénéficiaire doit sans cesse prouver qu’individuellement, il a tout fait pour mériter les indemnités.  Face à cette situation, les compagnies d’assurances se lèchent les doigts.  Nombreux sont ceux qui sont obligés de prendre des assurances complémentaires pour se couvrir. On peut se demander comment ce système tient.  En effet, il y a de moins en moins de gens qui en bénéficient mais tous le financent, via les cotisations sociales sur les salaires, moindres que du temps de la Belgique et via l’impôt qui a remplacé une partie des cotisations. Dans l’ancien modèle belge de sécurité sociale, conservateur-corporatiste selon Hesping-Andersen5, le symbole de l’assuré social était le travailleur.  La Flandre est toujours dans ce modèle, symbolisé aujourd’hui par le « travailleur-méritant ». Tous les autres, ceux qui n’ont pas travaillé et les exclus pas assez « actifs », pas suffisamment « maîtres de leur sort », reçoivent l’aumône d’un  système résiduel minimal (très minimal) où, quand ils ont pu s’assurer auparavant, bénéficient d’assurances privées.

La Flandre n’assure plus que le « travailleur-méritant »

Si cette situation nous laisse songeurs, pourquoi les Flamands et les Francophones ont, depuis 2020,  suivi des voies à ce point différentes.

Durant la dernière décennie du 20ème siècle, la sécurité sociale de papa, qui avait été instaurée par le pacte de 1944, était attaquée de toute part.  La droite et même une partie de la gauche l’accusaient d’être inefficace, de coûter trop cher, d’être un frein à la croissance, de démotiver les travailleurs et l’initiative privée.  En outre, il fallait résoudre le délicat problème des pensions suite au vieillissement de la population.  En 1999, sous une coalition « arc en ciel »6 les Belges avaient découvert la notion d’Etat social actif ou de  « troisième voie ». Franck Vandenbroucke, alors Ministre de l’Emploi et du Travail avait mis sur pied les premières mesures concrètes de cette activation. Il s’inspirait de ses propres travaux ainsi que de ceux de Tony Blair, alors premier ministre de Grande Bretagne, ainsi que d’Anthony Giddens.  Il s’agissait d’un plan d’accompagnement des chômeurs qui avait pour objectif de leur permettre  de ne pas perdre pied, de ne pas tomber dans le piège de l’exclusion et de retrouver un emploi au plus vite.  De nombreux Francophones s’étaient opposés à cette mesure qu’ils trouvaient injuste, invoquaient le fait que le chômeur était un assuré social, ce qui lui donnait  droit aux indemnités sans autres conditions et qu’on ne pouvait lui reprocher de ne pas trouver du travail quand il n’y en avait pas.

Par la suite, la sécurité sociale, souffrant d’un sous-financement et devenant de plus en plus un enjeu communautaire avait survécu  tant bien que mal à 10 années de majorité « bleue - brune - romaine» en Flandre et à une majorité fédérale hétéroclite et asymétrique, peu encline à prendre des décisions importantes dans quelque domaine que ce soit. Le modèle social belge, affaibli,  avait survécu aux prix de coupes sombres dans les budgets et de mesures de plus en plus difficiles à accepter pour les deux parties.

Il faut ajouter que la Flandre connaissait alors un développement économique bien plus important que la Wallonie et que le taux de chômage flamand était nettement plus bas que les taux wallons et bruxellois. En 2020, la Flandre et la Communauté Wallonie Bruxelles , devenue depuis la Francophonie , s’étaient totalement séparés.   Pour la Flandre , cela survenait après 10 ans de difficultés politiques dues notamment à la présence du Vlaams Belang dans sa majorité. L’implosion de ce parti, gangrené et enfin empêtré dans ses contradictions,   éclaircissait un peu la donne politique. Une majorité composée des socialistes, des sociaux chrétiens et des verts présidait aux destinées de cette Flandre « enfin libre ». La société flamande était, dans son ensemble, économiquement très libérale et il s’en était fallu de peu que la sécurité sociale soit entièrement privatisée. Les syndicats et la société civile « progressiste » étaient sortis affaiblis de cette période.  Ils avaient mis tout ce qui leur restait comme poids pour sauver ce qui pouvait l’être et le « vieux » Vandenbroucke, plébiscité notamment par les pensionnés et ceux qui étaient proches de la pension (qui craignaient la privatisation des pensions),  avait réussi à imposer le modèle de l’Etat social Actif. Vandenbroucke avait ainsi été porté par ce que Paul Pierson appelle « la masse des bénéficiaires » qui a un rôle prépondérant lors du choix d’un état social.  La droite la plus dure y trouvait cependant son compte, faute de merles, elle allait se contenter des grives.  Le VEV (Vlaams Economisch Verbond), la très puissante fédération patronale flamande, ainsi que les classes moyennes, allaient peser de tout leur poids sur le modèle de l’état social à la flamande. Pour elles,  l’état social actif diminuait « le risque moral » cher aux économistes libéraux. Il permettait de diminuer fortement les coûts de la sécurité sociale en soumettant le bénéfice de cette dernière à des conditions drastiques liées au mérite.  La droite la plus dure usait depuis longtemps de la stigmatisation et elle trouvait là un terrain propice.  Cela avait commencé avec les chômeurs, qu’on accusait déjà dans les années 1930, au plus fort de la crise économique,  de profiter du système et de ne pas chercher de l’emploi. Elle allait lentement mais sûrement stigmatiser  d’autres catégories de bénéficiaires de la sécurité sociale, les familles peu nombreuses, un nombre croissant de malades et d’accidentés montrés du doigt comme étant responsables de leur situation pour terminer aujourd’hui par les pensionnés.  Longtemps, ces derniers étaient parvenus à se protéger en jouant sur leur nombre. Ils avaient le plus bénéficié du système car les gains sur les autres postes de la sécurité sociale servaient partiellement au paiement des pensions. Aujourd’hui, la donne change : les pensionnés sont moins nombreux, leur poids électoral s’amenuise et de nombreux citoyens flamands commencent à stigmatiser les seuls assurés sociaux qui tirent leur épingle du jeu. Le malaise flamand est cependant plus profond. Des voix commencent à s’élever pour réclamer une réforme de la sécurité sociale, comme si les excès devenaient les révélateurs d’un système malade.  Elles réclament un modèle plus juste, dans lequel l’effort individuel se fait l’écho d’un effort collectif qui doit être entrepris par l’Etat et les entreprises.  Ces mêmes voix mettent le doigt sur les carences de la sécurité sociale à la flamande, à savoir un taux de chômage qui reste élevé comparativement aux pays voisins, un coût important pour les citoyens qui en retirent peu d’avantages et sont obligés de recourir  aux  assurances privées, un système qui s’apparente de plus en plus à un modèle résiduel, pratiqué jadis par les pays anglo-saxons et qui ne protège pas de nombreux citoyens du paupérisme.

Finalement, les dernières réformes de la sécurité sociale flamande pourraient bien être la goutte d’eau qui fait déborder le vase et qui remet en cause le paradigme de la sécurité sociale flamande. En effet, si la façon de faire est maintenant étendue à tous les pans de la sécurité sociale flamande, la manière de penser d’un grand nombre de citoyens est en train de changer. Les contestataires flamands font référence aux pays voisins, notamment au  modèle francophone qui est bien différent.  Pour corser le tout, le dernier sommet européen de Kiev en Ukraine met l’accent sur la lutte contre le paupérisme et le plein emploi, deux domaines dans lesquels la Flandre fait pâle figure.

Des voix réclament un système plus juste, dans lequel l’effort individuel se fait l’écho d’un effort collectif

En 2020, les Francophones avaient dû se serrer les coudes. Les performances économiques flamandes étaient encore à ce moment supérieures aux performances francophones. Ainsi, les francophones perdaient une partie des transferts de financements flamands qui n’étaient cependant plus très significatifs.

Economiquement, la Francophonie avait bénéficié de la délocalisation d’entreprises flamandes qui trouvaient l’environnement du Vlaams Belang malsain d’une part et qui manquaient de place en Flandre d’autre part. Elle avait également profité de l’exode de quelques intellectuels et d’artistes flamands. Les Francophones n’étaient cependant pas bien préparés à l’indépendance. Certes, depuis une vingtaine d’années,  ils se doutaient bien que la Belgique ne résisterait pas mais un état indépendant n’était pas quelque chose de « normal ».  Ils avaient dû prendre conscience de la nécessité de s’organiser, à l’inverse des Flamands pour qui l’Etat Flamand était une évidence depuis longtemps.

L’obligation de tout inventer,  de créer un Etat qui comprenait les Bruxellois et les Wallons, avait galvanisé les énergies et cela avait surtout permis aux Francophones de « refaire nation »7, c’est-à-dire à donner aux citoyens et à l’ensemble des parties prenantes de la Nation un projet fort. Parallèlement, la société civile francophone n’avait pas été touchée par les années populistes qu’avait connues la Flandre et l’ultra libéralisme avait moins percolé dans la société francophone.

Les Francophones avaient pu « refaire nation »

Ainsi, quand il avait fallu organiser la sécurité sociale francophone, les partenaires sociaux avaient pu s’asseoir autour de la table et négocier, ce qu’ils n’avaient plus véritablement fait depuis longtemps.  Les néo-institutionnalistes de l’époque appelaient cela « la dépendance de sentier ».

En Flandre aussi, cette dépendance aux pratiques du passé avait joué mais, à l’inverse de la francophonie, l’acteur patronal était hyper dominant et avait imposé son dictat.

En Francophonie, cette dépendance au passé n’avait cependant pas bloqué les réformes indispensables.  Comme le montrait Bruno Palier à la fin du 20ème siècle, des réformes étaient possibles même dans le contexte de dépendance de sentier.  Ainsi,  en Francophonie, les syndicats avaient dans un premier temps accepté de freiner l’évolution de certaines prestations sociales et ils avaient également accepté le principe même de l’activation, notamment pour le chômage.  Certes, cette mesure datait déjà de près de 20 ans lors de l’indépendance mais elle était toujours décriée.  Les syndicats étaient conscients qu’ils devaient maintenir la compétitivité des entreprises francophones. A la lecture de certaines études, ils avaient accepté l’activation.  Les chercheurs scandinaves Langager, Gallie et Paugam démontraient à la  fin du 20ème siècle que les chômeurs scandinaves, qui vivaient sous des modèles forts d’activation, étaient satisfaits et plus heureux que les autres chômeurs européens. Mais en échange, il y avait eu un pacte fort.  Quand le pacte flamand disait « on ne privatise pas la sécurité sociale mais on choisit la voie la plus dure de l’Etat social actif » en Francophonie, on avait pu nouer un pacte social qui refusait de stigmatiser une quelconque frange de la population et qui incitait tous les acteurs à participer activement à l’effort.  L’Etat et les entreprises s’engageaient à créer des emplois accessibles au plus grand nombre.  Les employeurs reconnaissaient également que la compétitivité ne dépendait pas uniquement du coût salarial mais également des produits, de leur qualité et de leur attractivité sur les marchés.  Une majorité de citoyens s’était retrouvée derrière ce projet et faisait corps avec tous les partenaires.

Outre les pressions de la droite, la Flandre avait fait le pari que l’activation, notamment en matière de chômage.  Elle était cohérente par rapport à sa politique de l’emploi qui privilégiait totalement la « société de la connaissance » et donc la qualification des travailleurs. Elle oubliait que cela laisserait inévitablement sur le carreau les citoyens peu formés et dans l’incapacité d’acquérir des qualifications élevées. L’échec de cette politique, son absence de cohérence, est aujourd’hui la source de l’échec de son modèle de sécurité sociale et une des causes de la fuite en avant dans « l’ultra activation ».

Les francophones se sont inspirés des recommandations d’Esping-Andersen et des modèles scandinaves en général. Ils ont également mis l’accent sur  la société de la connaissance ainsi que sur le développement de la recherche scientifique, des nouvelles technologies et sur la gestion de l’environnement. Ils ont parallèlement  enrayé les phénomènes d’exclusion par une réforme de l’enseignement, du logement et de la formation professionnelle et par la création d’emplois de proximité, notamment peu qualifiés.  Ils ont impliqué tous les acteurs : privés, publics, associatifs ainsi que de l’économie sociale.   Ces emplois étaient et sont toujours financés par la CGE (cotisation généralisée pour l’emploi) qui consiste à prélever une taxe sur tous les revenus.

La francophonie n’a pas réalisé cela en 1 jour.  Les premières années ont été difficiles, le blocage de  certaines allocations faisait grincer des dents et il avait fallu adapter les modèles à la réalité francophone.  Les partenaires sociaux ont voulu garder une place prépondérante, ce qui n’est pas le cas dans les modèles sociaux-démocrates. Comme par le passé, l’Etat a laissé les partenaires sociaux gérer la sécurité sociale, mais il a créé un nouveau lieu de concertation qui rassemble les partenaires sociaux traditionnels, le secteur associatif et les différents services publics afin d’organiser l’ensemble de la politique de l’emploi. Ce sont ces partenaires qui gèrent  notamment la CGE.

En Francophonie, on avait pu nouer un pacte social fort qui impliquait de ne pas stigmatiser une quelconque frange de la population et qui invitait tous les acteurs à participer activement à l’effort.

Aujourd’hui, de nombreux Flamands font leurs comptes et ne se retrouvent plus dans le modèle actuel, coûteux pour le citoyen, peu efficace et qui engendre une société très contrôlée qui ne respecte plus la  liberté individuelle si chère à nos voisins du Nord. Ils regardent, un peu amers, leurs anciens compatriotes du Sud qui ne s’en sortent pas si mal. Si notre modèle peut les inspirer et peut les aider à réformer le leur, qu’ils se servent et faisons leur confiance pour y mettre une petite sauce flamande dont ils ont le secret. Après tout, nous nous sommes allègrement servi d’ingrédients danois, suédois, norvégiens et finlandais, d’un bon fond de sauce allemande, le tout mitonné à la mode…« franskillioen » !

 

Eric VERMEERSCH

 

1. Le petit-fils de Franck Vandenbroecke, le Ministre flamand qui avait réformé la sécurité sociale lors de l’indépendance de la Flandre.
2. Vlaams Sociaal Beweging – Mouvement Social Flamand
3. La petite fille de Philip Dewinter, ancien Ministre de la Culture de la Région Flamande , du temps de la Belgique Fédérale et figure emblématique du Vlaams Belang.
4. Beweging voor een Sterk Volk – Mouvement pour un Peuple fort, issu de l’implosion du Vlaams Belang.
5. un  penseur de la sécurité sociale à la fin du 20ème siècle et au début du 21ème
6. Une majorité socialiste, libérale, écologiste
7. Pierre Rosenvallon, « La nouvelle question sociale : repenser l’Etat Providence », Editions du seuil, janvier 1995.